2021年医疗器械行业可从FDA期待的5件事

如果说2020年对FDA来说是充满挑战的一年，那还是一种轻描淡写的说法。COVID-19疫情使资源捉襟见肘，同时还要应对美国公共卫生紧急状态所带来的前所未有的监管需求。   

FDA对新冠病毒危机的应对重点在于提高检测、治疗方法和疫苗的可及性，以及呼吸机和个人防护装备等医疗设备的供应。

尽管面临这些挑战，FDA在2020年批准、许可或授权了 创纪录的132种新型医疗设备，超过了2018年创下40年新高的106项新型设备授权。    

器械和放射健康中心主任Jeff Shuren表示，今年将更像是"重新调整"的一年 "重新调整" ，因为CDRH既要管理新冠病毒相关工作，又要推进COVID-19以外的项目。   

FDA在2021年的运作中受益于 疫情第一年积累的经验教训 。然而，学习过程并非一帆风顺，正如 CDRH最近承认的那样 ，其允许COVID-19抗体检测在未经监管审查的情况下上市的政策是"有缺陷的"。

随着该机构努力平衡COVID-19优先事项以及在这个历史性年份中可能被搁置的其他事项，以下是可以期待的展望。

COVID-19仍是首要优先事项

美国的公共卫生紧急状态无疑将被拜登政府延长 贯穿整个2021年，COVID-19仍将是首要任务，尤其是随着更具传染性和致命性的SARS-CoV-2变异株的出现。 

这将使大量资源持续用于对包括检测试剂在内的新冠病毒相关设备的审查和监管，同时发布执法指导，以减轻设备制造商的负担。

"疫情、疫情、疫情。这是拜登政府为FDA当前确定的三大优先事项。显然，这影响疫苗，但也影响COVID检测，而检测在CDRH早期犯下一些错误时曾经历波折，"Hogan Lovells律师事务所合伙人Jonathan Kahan表示。  

截至2月底，FDA已通过紧急使用授权批准了超过330项COVID-19检测和样本采集设备，其中仅分子诊断就获得了近250项EUA。 

该机构目前正在评估现有的COVID-19检测是否能够识别新的变异株，并 上个月 发布了指导文件 ，内容涉及评估冠状病毒变异对检测的影响，包括假阴性的可能性。   

检测优先事项还包括居家检测和居家采集套件，以及即时检测和可在中心实验室大规模进行的检测。FDA已为 居家分子和抗原检测授予了少量EUA，其中一些需要处方，另一些为非处方产品，这一趋势将在2021年持续。 

“我们尚未走出困境，因此对有助于诊断或治疗COVID-19的设备的需求将持续存在，”Covington & Burling律师事务所合伙人Scott Danzis表示，他认为FDA将特别关注推动 居家检测产品 进入市场。

FDA执法活动增加  

特朗普政府在推动放松监管方面相对保持一致。法律专家现在预计FDA的执法活动将会增加。

Foley & Lardner律师事务所合伙人Kyle Faget预计，监管重点将放在评估企业是否符合其EUA授权条件，例如报告产品性能问题。

FDA今年将有能力“更及时地解决这些问题”，因为该机构对疫情的控制比2020年“更有把握”，而且随着拜登政府的上台，工作重心也在发生转变。

“在前一届政府时期，我们看到的是FDA对行业采取更温和、更宽松的态度，”Morgan Lewis合伙人Dennis Gucciardo表示，他也认同拜登政府领导下将发生转变的预期。

据Gucciardo称，在特朗普政府时期通过非公开、非正式信函处理的不合规行为，在拜登政府领导下可能会触发正式的公开执法行动，如警告信和同意令。   

2015年至2019年间，FDA向医疗器械制造商发出的警告信数量骤降近90%。而去年的常规警告信数量与2019年基本持平。然而，专家表示此类信件将在2021年反弹。

“执法力度绝对会加大，”卡汉表示。“我们会看到更多的检查、更多的警告信，而且可能还会看到更多的执法行动。”

美国食品药品监督管理局（FDA） 去年因应对新冠疫情 将所有国内常规设施检查推迟了约四个月，以保护其检查人员，并回应行业对现场访客的担忧。该机构仅在 7月底恢复了部分美国境内的现场检查 。

古恰尔多预计，2021年FDA的“有因”检查将会增加，这与企业在奥巴马政府时期经历的情况类似，当时消费者和消费者团体提出的指控推动了“更多的执法行动”。“在特朗普政府时期，除非存在公共卫生威胁，否则我们并未真正看到这类行动，”他补充道。

丹齐斯也预测今年现场检查将会增加。与此同时，他指出国际医疗器械监管者论坛（IMDRF）的医疗器械单一审计计划（MDSAP）——FDA是该计划的参与成员之一——可能成为该机构常规检查的替代方案。

根据该计划，经MDSAP认可的审计机构可以对医疗器械制造商进行一次满足相关监管要求的单一审计。FDA 上个月表示 将接受MDSAP审计报告作为机构常规检查的“替代”。

从长远来看，Gucciardo表示，随着“经验丰富的器械公司”选择参与自愿性的第三方MDSAP，他预计FDA的“检查队伍（规模并未缩减）将及时检查最近获得上市前许可的新公司，并可能检查销售510(k)豁免器械的公司。”

就目前而言，Faget预计FDA将在2021年发布期待已久的修订版《质量体系法规》，该法规 旨在与ISO 13485保持一致， 这是一套关于医疗器械质量管理体系的要求， 并将接受FDA检查时的评估。该机构已多次错过QSR的目标日期，这一系列延误“让人们感到不满”，并可能成为触发点，”, 她补充道。

撤销特朗普行政令，监管改革.

拜登在上任第一天就迅速撤销了特朗普的行政行动，废除了 第13771号行政令，该行政令题为《减少监管并控制监管成本》，在他就任总统的 第一天即被废除。 

这项2017年初的行政令指示所有部门和机构，如果 计划公开宣布一项新法规，就必须至少提出两项法规予以废除。批评者认为，这迫使机构关注成本而非效益，并迫使它们废除有益的法规，同时任意阻止新法规的通过，从而损害了公众利益。

另一项预计将被撤销的特朗普时期举措是 一项HHS拟议规则 自2020年11月起，要求包括FDA在内的该部门每10年审查一次相关联邦法规，如果未及时完成规定的评估和/或审查，这些法规将自动失效。

尽管HHS在疫情期间（当时许多员工专注于COVID-19应对工作）提出了该规则，但它在11月的提案中表示，该部门"一直能够继续推进一系列优先事项，以增进和保护美国人民的健康和福祉"，并且该拟议规则"预计不会显著增加HHS的负担"。 

然而，据卡汉称，现实情况是HHS有18,000项法规，其中三分之二需要根据该规则重新评估。"有人将花费毕生职业生涯来审查这些法规。我认为（拜登政府）也会推翻这一点，"他说。

丹齐斯也认为拜登政府会撤销、废除或以其他方式改变HHS拟议规则中那种"大刀阔斧、强制机制"的做法，转而采用更"细致入微"的政策，不会"束缚"FDA及其他机构的手脚。 

LDT：令人震惊，但命运未卜

8月，HHS令整个行业感到震惊， 当时它宣布 FDA将不再要求对实验室开发的检测 （LDT）进行上市前审查。当时，特朗普政府为这一变更辩护，称其是持续进行的监管"灵活性"审查的一部分。

HHS立即面临广泛批评。 尽管一些测试开发者质疑FDA的管辖权，但该机构长期以来一直坚持认为这些测试属于医疗器械，并根据1976年的《医疗器械修正案》归其管辖。 

此外，这一政策变更由HHS而非FDA发布，引起了行业观察人士的关注，他们认为这证明了内部存在分歧，时任HHS部长Alex Azar 据报否定了FDA的反对意见 ，就 放宽适用于所有LDT的规则，涵盖 包括癌症和COVID-19在内的多种疾病。   

尽管FDA最初要求 上市前 审查COVID-19 LDT ，通过EUA途径应对疫情， 但HHS 在8月的公告中 不再要求上市前审查，但表示实验室可以自愿寻求批准、许可或紧急使用授权。 

这场风波在10月继续上演，当时FDA表示将 不再审查 COVID-19 LDT的EUA申请 ，结果HHS在11月 推翻了FDA的决定 ，命令该机构 提供“及时”的EUA审查。   

Faget表示：“我们在特朗普政府中看到很多HHS深度介入FDA事务的情况，而在拜登政府下我们会看到更少这种情况。”“对FDA作为独立监管机构的尊重将会大大增加。”

尽管如此，法律专家对于拜登政府是否会寻求推翻HHS在8月宣布的政策意见不一，该政策声称 FDA没有监管管辖权来要求对LDT进行上市前审查，这些测试 无需经过该机构的上市前审查。

丹齐斯并不认为拜登政府会推翻卫生与公众服务部的这项政策，他表示，他们反而可能会关注国会提出的立法, 他认为，这项立法有可能在FDA的权限问题上“一锤定音”。

在8月份卫生与公众服务部政策调整之前，国会一直在着手对实验室自建检测项目进行监管。2020年3月在众议院和参议院同时提出的《验证准确、前沿的体外临床检验发展法案》（VALID法案）创建了一个新的检测产品类别——体外临床检验，其中包括实验室自建检测项目 — 同时赋予FDA审查和批准体外临床检验的权力。  

法热认为，VALID法案对行业来说将是一种解脱，因为至少它能提供“一定的确定性”。    

尽管卡汉承认VALID法案等立法在2021年有小概率可能成为法律，但他坚称FDA不会坐等立法者采取行动。

据卡汉称，该机构“一直声称其对实验室自建检测项目拥有管辖权”。 “无论局长是谁，也无论器械与放射健康中心主任是谁，这项政策被推翻的可能性都是100%。”

数字健康仍是优先事项

疫情推动了对人工智能、远程患者监测和远程医疗等数字健康技术的需求。FDA于9月启动了 数字健康卓越中心 为了更好地协调针对快速增长技术的政策和监管方法，承诺在满足“安全和有效产品标准”的同时，提供“高效且负担最轻的监管”。

法律专家预计，在拜登政府领导下，FDA在该领域的努力将继续。  

尽管特朗普政府制定了数字健康指南和政策，包括《21世纪治愈法案》下的软件豁免及与COVID-19相关的文件，但FDA在最终确定临床决策支持（CDS）和人工智能/机器学习的指南方面进展缓慢。

FDA尚未发布备受期待的CDS软件最终指南，此前已发布 草案指南 于2019年9月，这是 该机构继2017年12月发布先前草案指南后的第二次尝试.

此外，自FDA 2019年4月发布讨论文件 以来已近两年，该文件涉及 一个监管框架，旨在基于真实世界学习和适应，使作为医疗器械软件（SaMD）的人工智能/机器学习算法能够持续变更。       

然而，在拜登总统就职典礼前一周，FDA 发布了一项 行动计划 ，旨在建立针对基于人工智能/机器学习SaMD的监管方法。此举正值 AdvaMed等机构呼吁明确监管 机器学习算法，这些算法无需手动更新即可持续演进。FDA迄今仅批准或通过了使用“锁定”算法（不会以这种方式变化）的设备。

“受监管行业想要的是确定性和对游戏规则的清晰理解，”丹齐斯表示。

CDRH于10月发布了其 拟议指导文件清单 ，针对2021财年， 其中将“预定变更控制计划：人工智能与机器学习软件的上市前提交考虑”草案文件列为较低的B类优先级。B类清单包含FDA“计划在资源允许时发布”的指导文件，该变更控制计划被视为FDA人工智能新方法的基石，但被置于较低优先级。  

卡汉表示，他的医疗器械客户对FDA迟迟未能最终确定数字健康和人工智能领域的各项指导文件感到沮丧。然而，他认为该机构缺乏进展并未阻止制造商开发“符合他们认为在现有指导范围内适当”的产品。

法热表示，在缺乏最终指导的情况下，开发者可以采取“极度保守”的方法，或带着“一定程度的监管风险”来推动其数字健康产品上市。但她也指出，当FDA对器械制造商的要求不够明确时，问题就可能出现。